Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в Российской Федерации

Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в Российской Федерации — совокупность правовых норм, методологических подходов, плановых документов и управленческих практик, направленных на формирование долгосрочных ориентиров развития городов и районов России в рамках единой трёхуровневой системы стратегического планирования, выстроенной в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ.

Правовая основа

До принятия Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ муниципальные образования России разрабатывали плановые документы на основе разрозненных региональных рекомендаций и собственных методических наработок. Единой нормативной рамки, которая устанавливала бы требования к структуре, содержанию, порядку разработки и мониторингу таких документов, не существовало. Следствием стала значительная неоднородность качества стратегий и слабая вертикальная согласованность: нередко муниципальные документы не корреспондировали ни с региональными стратегиями, ни с федеральными приоритетами.

Закон № 172-ФЗ переломил эту ситуацию, официально включив местный уровень в общенациональную систему стратегического планирования. Для муниципалитетов была установлена система обязательных документов, охватывающих целеполагание, прогнозирование и программирование развития.

Система документов на муниципальном уровне

Согласно закону, к числу плановых документов муниципального образования относятся:

• стратегия социально-экономического развития — долгосрочный документ, формулирующий миссию, цели и приоритеты территории на горизонте 10–20 лет;
• план мероприятий по реализации стратегии, конкретизирующий ответственных исполнителей, сроки и ресурсы для каждого из стратегических направлений;
• прогноз социально-экономического развития — среднесрочный или долгосрочный аналитический документ, содержащий сценарные расчёты ключевых показателей;
• бюджетный прогноз на долгосрочный период, связывающий стратегические ориентиры с финансовыми параметрами местного бюджета.

Перечисленные документы должны быть взаимно увязаны по целям, показателям и срокам реализации, а также согласованы с плановыми документами вышестоящего — регионального — уровня.

Практика разработки стратегий

Масштаб

К 2019 году в едином государственном реестре документов стратегического планирования было зарегистрировано свыше 60 тысяч документов муниципального уровня, включая более 2 200 стратегий социально-экономического развития. Это делает Россию одной из стран с наиболее обширным корпусом территориальных стратегических документов, что, однако, само по себе не гарантирует их качества.

Характерные недостатки

Исследователи выделяют несколько устойчиво воспроизводящихся проблем:

• формальный характер документов — декларирование целей без механизмов их достижения;
• слабая связь стратегических ориентиров с реальными возможностями муниципального бюджета;
• низкий уровень вовлечения населения и бизнеса в процесс разработки;
• отсутствие или номинальность систем мониторинга реализации;
• дефицит квалифицированных специалистов в органах местного самоуправления.

Региональная специфика

Качество стратегического планирования заметно варьируется от региона к региону. По наблюдениям исследователей, наиболее развитые системы стратегических документов сложились в Свердловской, Воронежской и Ярославской областях, а также в Республике Татарстан. В Свердловской области накоплен собственный методический опыт, ставший предметом специальных региональных исследований.

Инструменты повышения качества

Оценка зрелости системы

Одним из ответов на проблему неравномерного качества стратегических документов стала методика оценки «зрелости» системы стратегического планирования, разработанная С. А. Маковкиной и апробированная на материалах крупных городов Свердловской области. Методика позволяет диагностировать состояние планирования по пяти компонентам (институциональному, документальному, процессному, мониторинговому, кадровому) и формировать адресные рекомендации.

Партисипативные механизмы

Повышению содержательного качества стратегических документов способствует широкое вовлечение стейкхолдеров. В этом контексте приобрели популярность инструменты партисипативного бюджетирования, которые рассматриваются исследователями как элемент краудсорсинга в системе муниципального управления.

Стратегические сессии

Широкое распространение в практике российских регионов получил формат стратегической сессии — фасилитируемой рабочей встречи с участием представителей власти, бизнеса и экспертного сообщества, на которой вырабатываются общие цели и сценарии развития территории. В Свердловской области подобные сессии активно проводились при участии Корпорации развития Среднего Урала и УрФУ, в том числе по тематике креативных индустрий, туризма и сохранения объектов культурного наследия.

Цифровая трансформация

Всё более значимым фактором развития муниципального стратегирования становится цифровая трансформация. Переход к цифровым форматам сбора, обработки и визуализации данных повышает аналитическую обоснованность стратегических решений и создаёт инфраструктуру для непрерывного мониторинга.

Связь с системой государственного управления

Муниципальное стратегическое планирование функционирует не изолированно, а как нижний ярус общенациональной плановой вертикали. Федеральные стратегические документы — в частности, Стратегия пространственного развития Российской Федерации, Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации и национальные проекты — задают приоритеты, которым должны соответствовать стратегии регионального и муниципального уровней. Ключевым связующим звеном между уровнями выступает принцип вертикальной согласованности целевых показателей.

На практике реализация этого принципа сопряжена с трудностями: различия в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, кадровый дефицит, а также опциональный характер отдельных требований закона ограничивают полноту внедрения системы. В академической дискуссии эти ограничения стали импульсом для разработки диагностических инструментов, позволяющих выявлять узкие места в каждом конкретном муниципалитете.

Литература

• Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
• Маковкина С. А. Оценка зрелости системы стратегического планирования в крупных муниципальных образованиях: автореф. дис. … к.э.н.: 08.00.05. — Екатеринбург: РАНХиГС, 2021. — 30 с.
• Маковкина С. А. Методические рекомендации по совершенствованию системы стратегического планирования социально-экономического развития крупных муниципальных образований РФ.
• Жихаревич Б. С. Стратегическое территориальное планирование в России: опыт и проблемы // Региональная экономика. — 2014.
• Бухвальд Е. М. Актуальные проблемы развития муниципального звена системы стратегического планирования // Теория и практика общественного развития. — 2015. — № 12.
• Пивоварова О. В. и др. Муниципальное стратегическое планирование: практические аспекты реализации // Креативная экономика. — 2024. — № 12.

Ссылки

• Федеральный закон № 172-ФЗ на Consultant.ru
• Методические рекомендации по совершенствованию системы стратегического планирования
• Сравнительный анализ практики в крупнейших городах России
• Особенности регионального стратегического планирования на примере Свердловской области
• Муниципальное стратегическое планирование: практические аспекты реализации (2024)

См. также

• Стратегическое планирование
• Местное самоуправление в России
• Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
• Стратегия пространственного развития Российской Федерации
• Зрелость системы стратегического планирования муниципального образования
• Маковкина, Светлана Александровна